張海鵬:統籌單一與多維標準助力精準扶貧
2018-03-22 

為了更好地推進精準扶貧工作,打贏脫貧攻堅戰,當前有必要針對如何正確理解現行貧困標準,以及如何妥善處理單一收入貧困標準和多維貧困理論在扶貧實踐中的內在關系等問題,做進一步的理論探討和分析。

我國一直致力于減貧工作并取得了舉世矚目的成就,特別是黨的十八大以來實現了六千多萬貧困人口穩定脫貧。十九大報告強調,要確保到2020年我國現行標準下的農村貧困人口實現脫貧,貧困縣全部摘帽。為了更好地推進精準扶貧工作,打贏脫貧攻堅戰,當前有必要針對如何正確理解現行貧困標準,以及如何妥善處理單一收入貧困標準和多維貧困理論在扶貧實踐中的內在關系等問題,做進一步的理論探討和分析。

貧困標準是貧困狀態的反映

所謂貧困是特定群體的一種生存狀態。身處貧困狀態的人們,其基本生產生活條件只能維持在整個社會中的較低水平,有些甚至難以維持勞動力再生產。使用一個統一的客觀標準來描述和反映貧困狀況,并不是一件容易的事情。目前關于貧困標準的制定和研究,主要從兩個方面入手:一是單一標準,主要是以貨幣化收入水平來反映貧困狀態;二是多維標準,主要從經濟、文化、能力等多個維度來反映貧困狀態。事實上,這兩種貧困標準之間是有諸多內在聯系的。

首先,無論是單一標準還是多維標準,兩者都是從貧困成因角度制定的標準,而非對貧困狀況的直接描述。這是因為,雖然對于單個貧困人口的生存狀態或者說貧困狀況可以給予詳盡的直接描述,但是每個貧困人口在衣、食、住、行等多個方面的生存狀態是千差萬別的,所以,從總體上對貧困狀態進行直接描述非常困難。

其次,兩種貧困標準各有優長,現實中收入標準最為常用。貧困戶的致貧原因是多種多樣的,比如,因病、因殘、因學、因災、缺勞力、缺技術、缺發展資金、缺土地、缺水、交通條件落后、自身發展動力不足,等等。針對多種致貧原因,收入標準能夠較為直觀、簡捷地對貧困狀況做出評判。而多維標準則可以從更深層面指出單一收入標準所未能涵蓋的致貧狀況,但多維貧困標準的能力、文化等維度很難找到一個客觀的評價指標。于是,單一的收入標準就成為最為常見的貧困標準。

最后,雖然貧困標準宜采用收入標準,但必須同時考慮支出因素、財產因素以及其他致貧的多維因素。目前,從貨幣化的視角來看,我國農村貧困的成因主要表現為“兩少一多”,即在貧困戶收入來源偏少、發展資金較少的情況下,支出項目卻很多。進一步來看,貧困戶缺少收入來源,主要是由于勞動者的體能不足和技能缺失等因素使其無法勝任相關工作;或者由于貧困地區水土資源匱乏等原因,導致其難以生產出更多可供出售的商品;或者由于貧困地區的道路交通等基礎設施供給不足等原因,導致其所生產的勞動產品無法轉化為現金收入;等等。貧困戶缺少發展資金的原因,一方面是由于貧困戶收入來源很少,導致其自身難以累積發展資金,另一方面是由于貧困戶缺少抵押品、經營預期收益水平低以及當地發展條件較差等原因,無法獲得外部融資。貧困戶支出項目多是相對于貧困戶微薄的收入而言的,貧困戶因病、因學等方面的剛性支出會進一步加劇原本并不富裕家庭的貧困程度。

單一收入標準與多維貧困理論在實踐中相互補充

目前,我國主要采用單一的收入標準作為扶貧標準,2011年中央決定將農民人均純收入2300元(2010年不變價)作為新的國家扶貧標準。雖然國家扶貧標準采用單一的收入標準,但在我國的精準扶貧實踐中,并未僅僅采用單一收入標準來研究、制定和實施精準扶貧戰略。事實上,在扶貧過程中,比貧困標準更為重要的是如何幫助貧困人口實現脫貧。在我國,單一貧困標準和多維貧困理論并不矛盾,它們在貧困識別、精準幫扶和精準脫貧的具體實踐過程中實現統一。

目前,無論在理論上還是在實踐中,圍繞貧困和扶貧中的以下問題已經形成共識。第一,貧困的成因有多種,如前文所述的多種致貧因素。第二,貧困的識別要從多個維度進行。在實踐中,基層干部群眾總結出多種精準識別方法,比如,“四看”識別方法:一看房,二看糧,三看勞動力強不強,四看家中有沒有讀書郎。第三,貧困的幫扶要有多種形式。國家提出“五個一批”脫貧舉措,即發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。具體到產業扶貧,又可以細分為農林產業扶貧、旅游扶貧、電商扶貧、資產收益扶貧、科技扶貧等措施。第四,扶貧的目標也包括多個方面。國家提出到2020年,穩定實現現行標準下農村貧困人口“兩不愁、三保障”,即不愁吃、不愁穿,義務教育、基本醫療和住房安全有保障;實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平,基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。因此,到2020年,我國既要實現現有貧困收入標準下貧困人口收入達標,還要從多個維度提升貧困人口的發展能力以及生產生活水平,實現穩定脫貧、逐步致富的目標。

全面、客觀、動態看待貧困標準

在精準扶貧中,如何正確認識貧困標準是非常重要的,因為貧困標準是用于識別和估算貧困人口數量,分配各種幫扶資源以及評價貧困人口是否脫貧的基本標準。當前,我國是在單一收入貧困標準下開展脫貧攻堅工作,只有更為全面、客觀、動態地看待現行的貧困標準,才能彌補單一收入標準在執行過程中可能出現的識別偏差和目標偏離等問題。

首先,貧困標準具有動態性,未來呈現提升趨勢。以我國當前扶貧標準為例,雖然2020年之前都是按照2010年的不變價制定的農民年人均純收入2300元,但等到2020年現行標準下貧困人口全部脫貧之后,就有可能進一步提高貧困標準。在提升的貧困標準下,扶貧事業的長期性和艱巨性就會更加凸顯出來。

其次,脫貧攻堅既要實現貧困戶在現行標準下脫貧,還要考慮其長期穩定脫貧問題。在目前的扶貧實踐中,有些企業主體的相關幫扶協議和幫扶目標只是確保2020年前按照現行貧困標準幫助貧困戶實現脫貧,2020年之后的幫扶工作還沒有納入工作計劃,特別是在思想上還沒有給予高度重視。這點需要引起各方關注,在確保貧困戶能夠實現穩定脫貧的基礎上,力爭在2020年后讓原有貧困人口在更高水平上過上滿意的生活。

再次,現有扶貧標準雖然采用的是農民純收入指標,但是在貧困幫扶和扶貧績效的考核過程中,還要重點關注貧困戶的支出情況。也就是說,既要幫助有勞動能力的貧困戶增加收入,同時,還要千方百計降低貧困戶支出水平。降低貧困戶支出水平并非讓貧困戶舍棄這些支出所對應的具體事項,而是要有財政幫扶、社會幫扶等渠道代為支付相關支出事項。比如說,貧困家庭子女的教育、職業培訓、大病和慢性病等方面的支出,對于貧困戶擺脫貧困狀況、跳出貧困代際傳遞等至關重要。這部分支出必須落實到相關幫扶主體來精準幫扶。

最后,扶貧標準要與低保標準及其相關幫扶政策有機銜接。精準扶貧過程涉及民政部、扶貧辦、殘聯等多個部門,不同部門在貧困人口的識別標準、幫扶機制和信息方面不統一,容易出現政策和制度無法實現有機銜接的問題。為此,國家已經出臺了《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見》,以加強多部門間的信息互通和政策銜接,形成扶貧幫扶的制度合力。

(張海鵬:南開大學經濟研究所副研究員、濱海開發研究院特約研究員)

 

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